Несмотря на удручающие данные по отрасли в целом, погрузка на сети РЖД к концу года показала снижение на 2,9% – ситуацию помогли спасти в том числе высокий урожай зерновых, рост контейнерных перевозок и строительный бум на фоне программы льготной ипотеки. При этом пассажирооборот на сети РЖД за 2020 год из-за ковидных ограничений просел на 41,5%.

Пандемия продемонстрировала, что классические модели каскадного государственного планирования и долгосрочные программы развития не способны гибко реагировать на неожиданные события (черных лебедей), имеющие взрывной характер для экономики, а также на резкие колебания запросов и приоритетов общества, государства и бизнес-среды. Поэтому их стратегическая роль и управленческий потенциал в условиях изменения внешних параметров развития претерпевают существенные изменения.

В зависимости от параметров отклонений требуется принятие решений на сложной управленческой развилке:

1) корректировка целевых показателей программ развития;

2) перераспределение ресурсов и приоритизация одних программ и показателей над другими;

3) полный пересмотр долгосрочных программ развития.

Практика управления сложными социально-экономическими системами [1] говорит о том, что в большинстве случаев применяется смешанный подход при выборе стратегий управления рисками, что мы можем наблюдать на данный момент в системе государственного управления транспортным комплексом.

На базе данной гипотезы в статье произведен обзор отдельных последствий пандемии для системы стратегического планирования в области транспорта (с акцентом на железнодорожный), рассмотрены варианты компенсационных мер, а также выдвинут ряд предложений по корректировке целевых метрик и подходов реагирования на потери, возникающие в результате непредвиденных событий, реализованных рисков и фундаментальных изменений параметров программ развития, в том числе на примере долгосрочной программы развития ОАО «РЖД» (ДПР РЖД).

Реализованные риски ДПР РЖД: системные отклонения программ долгосрочного стратегического планирования

ДПР РЖД сверстана в рамках целой системы инструментов стратегического планирования, показатели которых также подверглись искажениям из-за пандемии (диагр. 1).

Беглый анализ их показателей на основе данных Росстата и СМИ демонстрирует следующую картину:

• Искажение ключевых макроэкономических показателей (индекс промышленного производства, индекс потребительских цен, индекс цен в промышленности, курс рубля, темпы роста заработной платы) – данные показатели используются в большинстве стратегий, а также заложены в ДПР РЖД (табл. 1), в силу того что их источником были прогнозы социально-экономического развития РФ на средне- и долгосрочный периоды.

• Искажение показателей погрузки и грузооборота для наиболее доходных грузов и массового груза, заложенных в Транспортную стратегию РФ на период до 2030 года и Энергетическую стратегию на период до 2030 года (в частности, по нефти, металлам и углю, рис. 3–5), что отразилось на показателях в Приложении № 3 ДПР РЖД (подробнее – в следующем разделе).

• Изменения, указанные в пунктах 1–2, ведут к финансовым потерям в деятельности РЖД и расхождениям с Приложением № 11 ДПР РЖД.


Таким образом, в условиях искусственных ограничений в экономике и сокращения экономической активности на внешних рынках реализовались следующие риски из числа указанных в разделе V.

«Система управления рисками» ДПР РЖД:

• макроэкономические риски (спад производства, обвал рубля);

• риски, связанные с государственным регулированием (закрытие предприятий, ограничительные меры);

• рыночные риски (сокращение спроса на энергоносители, падение цен на уголь);

• инвестиционные риски (сдвиг мероприятий по модернизации Восточного полигона, пересмотр инвестпрограммы);

• налоговые риски (пересмотр ставки НДПИ).


Столь существенный массив реализованных рисков, как правило [3], ставит под угрозу принцип долгосрочного целеполагания, реализованный в ДПР РЖД.

Анализ отклонений отдельных показателей ДПР РЖД и компенсационных мер

В результате снижения погрузки (на 3,2% за 10 месяцев 2020 г. по отношению к аналогичному периоду 2019 г.) и изменения ее структуры РЖД в октябре 2020 года внесли в правительство РФ ряд предложений, связанных с донастройкой тарифной системы в целях изыскания средств для полного выполнения обязательств в рамках долгосрочной программы развития и инвестпрограммы. Отход от принципов согласованной до 2025 года тарифной политики по формуле «инфляция минус» обосновывался существенно изменившейся конъюнктурой. Ключевой показатель погрузки, например, за 10 месяцев 2020 года (-3,2%) существенно отклонился даже от худшего прогноза (-1,2%), заложенного в Приложение № 23 (справедливо, однако, и то, что здесь приведено среднее значение для временного отрезка 2019–2025 гг.).

Первоначальным методом демпфирования выпадающих доходов РЖД было выбрано тарифное регулирование, что, однако, вызвало негативную реакцию как со стороны грузоотправителей, так и среди операторов подвижного состава. По оценкам Совета потребителей РЖД, оно могло бы привести к существенному росту нагрузки на реальный сектор, и так пострадавший от пандемии. Вместе с тем именно тарифное регулирование является ключевым методом управления гибкостью в соответствии с разделом «Основные условия реализации программы» ДПР РЖД: «В случае изменения внешних условий функционирования (в том числе акцизов, налогов) и соответствующего увеличения расходов по независящим от ОАО «РЖД» причинам потребуется компенсация таких расходов, в том числе за счет установления целевых надбавок к тарифам <…>».

Несмотря на данные отклонения, единственный акционер РЖД – правительство РФ – на фоне проблем в реальном секторе экономики принял решение сохранить тарифные схемы на 2021 год без изменений, сделав де-факто выбор в пользу сокращения нагрузки на экономику и повышения ее для РЖД.

С учетом декларируемого правительством РФ тезиса о неизменности тарифной политики по формуле «инфляция минус» на горизонте до 2025 года остается открытым вопрос о методах дальнейшего балансирования инвестпрограммы и ДПР РЖД до 2025 года в случае ухудшения перекоса в фундаментальных параметрах. Представляется, что такие методы будут включать в себя изложенные в следующей таблице базовые предложения.

В таблице выше не рассмотрены структурные реформы, требующие проработки и соответствующего моделирования для оценки последствий:

1) сценарий либерализации тяги, теоретически способный высвободить существенные инвестиционные ресурсы для финансирования ДПР РЖД (в самой ДПР он, однако, рассматривается значительным риском для реализации);

2) создание и внедрение принципиально новой тарифной системы (планируется на горизонте после 2025 г. Подробнее – см. ниже).

Вместе с тем ни один из предложенных методов не может гарантировать исполнения целевых показателей ДПР РЖД и инвестпрограммы в пределах трехлетнего планового периода и до 2025 года по следующим причинам, связанным с пандемией коронавируса:

1) пандемия продолжается – процесс вакцинации может растянуться на годы;

2) пандемия повлияла на саму структуру перевозок – на сеть не поступило свыше 10% металлургических грузов и почти 10% нефтепродуктов, а это высокодоходные грузы, за счет которых происходит замещение [5] затрат на перевозку железорудного сырья и угля.

Кроме того, по мнению ряда отечественных исследователей [6], до момента внедрения новой динамической тарифной системы проблема финансирования развития железных дорог России не может быть решена в принципе. Существующая тарифная система опирается на механизмы кросс-субсидирования, требующие постоянной донастройки в результате изменения конъюнктуры внешних рынков и реалий изменения минерально-сырьевой базы российской экономики (включая освоение Восточной Сибири и Дальнего Востока). При этом в силу особенностей правового регулирования и государственной политики такая донастройка не может производиться оперативно, что ведет к финансовым потерям перевозчика.

Обновление ДПР РЖД: отдельные предложения и демпферные механизмы

В сложившихся условиях разбалансирования системы стратегического планирования и каскадирования целевых показателей представляется возможным начать проработку мероприятий по приведению условий ДПР РЖД в соответствие с изменившейся обстановкой.
Обновление ДПР РЖД особенно актуально в свете того факта, что инвестпрограмма РЖД разрастается, в ней расширяется блок пассажирских перевозок с софинансированием от субъектов РФ, а вот мероприятия по расшивке Восточного полигона, теоретически являющиеся инвестициями именно в развитие бизнеса, сдвигаются.

Видится, что в рамках задачи по обновлению ДПР РЖД возможно учесть принцип демпфера для экстренных случаев, подрывающих возможность финансирования долгосрочных программ развития. То есть в параметрах ДПР РЖД предлагается прописать сценарии и механизмы демпфирования экстраординарных потрясений уровня пандемии.

Подобный механизм демпфирования не может основываться на бесконечной корректировке тарифов за счет участников рынка грузоперевозок или росте заимствований, как указано в таблице 3. С учетом системообразующего значения железнодорожной отрасли, о котором неоднократно говорил президент Российской Федерации В. В. Путин, ее вклада в стратегическое развитие страны для системы финансового управления ДПР РЖД мог бы быть применен механизм господдержки в форме инфраструктурного правила по аналогии с бюджетным правилом, предусматривающим автоматическое расходование средств Фонда национального благосостояния при цене на нефть ниже базовой.

Возможна разработка таких параметров и зависимостей в пределах ДПР РЖД, учитывающих экстерналии, при которых для покрытия дефицита финансового плана в отношении строительства инфраструктуры или иных мероприятий в случае возникновения обстоятельств непреодолимой силы могут применяться дополнительные средства ФНБ или иного специально созданного инфраструктурного фонда, пополнение которого, однако, не должно создавать дополнительной нагрузки на рынок. Подобный механизм в значительной степени снял бы с участников рынка грузоперевозок, включая само ОАО «РЖД», необходимость в экстренных ситуациях изыскивать с рынка средства для реализации проектов с долгосрочным горизонтом окупаемости (таких, например, как расшивка узких мест Восточного полигона).

Среди потенциальных рисков, ведущих к реализации наиболее негативных сценариев на горизонте 5 лет, такими могут стать:

• появление нового вируса или мутация COVID-19 с потерей восприимчивости к вакцинации;

• резкое ухудшение геополитической обстановки в мире или локальные военные конфликты, ведущие к девальвации рубля и инфляционным скачкам;

• обвал рынка энергетического угля в результате форсированного перехода стран Азиатско-Тихоокеанского региона к зеленой энергетике (риск сокращения грузооборота наиболее массового груза на сети РЖД и в транспортной отрасли в целом).

Конкретные параметры инфраструктурного правила могут быть выработаны при переработке сценариев реализации ДПР РЖД и введении в систему управления рисками нулевого сценария, при котором задействуются меры государственной поддержки из Фонда национального благосостояния. Такой сценарий потребует определения приоритетности финансирования мероприятий в рамках ДПР РЖД – какие мероприятия станут защищенными статьями (например, закупка локомотивов в соответствии с решениями президента), а какие могут быть отложены в автоматическом режиме. Очевидно, что приоритизация предполагает принципиально иное качество стратегического планирования.

Зарубежная практика: краткий обзор

Анализ зарубежного опыта экономической поддержки предприятий железнодорожного сектора на фоне пандемии показывает, что в таких условиях принцип долгосрочного целеполагания в государственной политике требует не только содействия восстановлению операционной деятельности предприятий отрасли, но и обеспечения выполнения ими своих долгосрочных программ развития в силу длительного периода их окупаемости. Так, например, в июне 2020 года Deutsche Bahn получил гарантии на порядка €5,6 млрд государственной поддержки, а французская железнодорожная отрасль, включая SNCF, – свыше €4,7 млрд в октябре 2020-го.
Данные средства направляются и в качестве компенсации в ответ на резкое падение пассажиропотока, и для обеспечения сохранности инвестиций в развитие инфраструктуры и клиентского сервиса. Более того, французское правительство заявило о том, что дополнительное финансирование представляет собой возможность корректировки предыдущих стратегических планов: к новым инвестициям предъявляются требования по уровню экологичности, часть средств будет направлена на переоборудование пассажирского подвижного состава из сидячих вагонов в ночные спальные. Такие подходы говорят о высокой гибкости стратегического планирования с участием государства.

Заключение

Пандемия коронавируса COVID-19, начавшаяся в 2020 году, представляет собой классическую модель черного лебедя, ведущую к структурным сдвигам в экономике, смене парадигм развития, искусственному кризису, а также к иным многочисленным последствиям и рискам для транспортной отрасли. Такие изменения требуют обновления сценариев, показателей и моделей в документах стратегического планирования: от прогнозов социально-экономического развития России до отраслевых стратегий и ДПР РЖД. С учетом роли и места железных дорог в экономике страны покрытие дефицита инвестиционных ресурсов для реализации долгосрочных программ развития исключительно за счет средств грузоотправителей и операторов через тарифное регулирование, а также за счет заемного финансирования представляется несбалансированным решением, ведущим к негативным последствиям для реального сектора экономики. Зарубежная практика оказания государственной помощи пострадавшим отраслям в период пандемии говорит о потребности изыскания новых методов балансирования программ развития РЖД за счет инструментов, связанных в значительной степени с государственной поддержкой.

Политические инструменты: заявление принципа долгосрочного целеполагания в программных документах развития транспортной отрасли и приоритизации сохранения долгосрочных вложений в железнодорожную инфраструктуру.

Модели управления рисками: установление нулевого сценария – реализация критических рисков в программах долгосрочного развития, запускающих финансовые механизмы поддержки.

Финансовые инструменты: установление возможностей оказания государственной поддержки из соответствующих фондов для обеспечения устойчивости долгосрочных программ развития российских железных дорог при наступлении нулевого сценария (принцип условного инфраструктурного правила). Конкретные условия применения и инструменты финансовой поддержки должны быть определены научными, государственными деловыми кругами.

Библиографический список

1. Ефимова О. В. Разработка индикативных моделей экспериментальной экономики для анализа и планирования деятельности сложных социально-экономических систем: монография, 2009.
2. Горбачик, Т. В. Экономические аспекты стратегического управления транспортным комплексом // Мир транспорта. – 2016. – № 4. – С. 106–115.
3. Ефимова О. В., Бабошин Е. Б. Функциональная стратегия управления рисками // Экономика железных дорог, МФЦЭР. – 2016. – № 2.
4. Ефимова О. В., Игольников Б. В. Формирование номенклатуры типовых потерь // Экономика железных дорог. – 2016. – № 1. – С. 11–19.
5. Хусаинов Ф. И. Влияние структуры погрузки и грузооборота на доходность грузовых перевозок ОАО «РЖД» // Транспорт Российской Федерации. – 2018. – № 3 (76).
6. Гордеев Д. С., Идрисов Г. И. Перспективы формирования новой тарифной системы грузовых железнодорожных перевозок // Экономическая политика. – 2019. – № 4.